《中華人民共和國增值稅組織法》第二十一條:納稅人銷售貨物或者應稅勞務，應當向索取增值稅專用發票的購買者開具增值稅專用發票，并在專用發票上注明營業額和銷項稅額，以便代理記賬。有下列情形之一的，不得開具增值稅專用發票:
(一)單獨向客戶銷售貨物或者應稅服務；
(二)銷售貨物或者應稅勞務明確規定免稅的；
(三)小規模納稅人銷售貨物或者應稅勞務。
以上明確規定不能向小規模納稅人開具專用發票。理論上，小規模納稅人只要索要專用發票，普通增值稅納稅人就可以給小規模納稅人開具專用發票，但小規模納稅人不能抵扣進項稅額，專用發票只能作為普通發票使用。同時，因為小規模納稅人無法認證證件，這就形成了滯留票。如果稅務抽查到了，要求中小企業給出適當的說明，這就更難避免了。